Amal Ahmad, membre du réseau al-Shabaka, estime que l’union douanière illustre parfaitement les intentions d’Israël : maintenir une « solution zéro état » de facto afin de contrôler les TPO en assurant leur gestion, jusqu’à pouvoir engloutir complètement la Cisjordanie et Jérusalem-Est, en abandonnant Gaza à son sort.
Elle situe cette union douanière non seulement dans le contexte de la politique israélienne dans les TPO, mais aussi en tant qu’aboutissement logique du projet sioniste.
Depuis 1967 Israël a un accord commercial d’union douanière avec les Territoires Palestiniens Occupés (TPO), une situation de facto qui a ensuite été institutionnalisée par les Accords d’Oslo en 1994. L’union douanière qui, apparemment, semble n’être qu’un simple arrangement commercial, a toujours été et demeure cruciale pour l’endiguement (containment) (1) des TPO par Israël, la stratégie israélienne du refus d’accepter une souveraineté palestinienne ou de reconnaître leurs droits humains dans d’autres accords qui finaliseraient un statut, par exemple celui de simple état binational.
Une union excessivement faussée
Les régimes commerciaux entre nations sont soit autonomes, impliquant que la nation X n’a pas d’obligation commerciale envers la nation Y, soit préférentiels, établissant de faibles barrières entre X et Y et les liant au moyen d’obligations et d’avantages réciproques. Les unions douanières sont une forme de commerce préférentiel, bien qu’allant un peu plus loin par l’établissement des barrières uniformes contre le reste du monde, pour harmoniser la politique commerciale extérieure des états membres de l’union. Israël et les TPO sont liés par une union douanière de fait depuis 19967 et de droit depuis 1994.
En théorie, une union douanière apporte des avantages mutuels aux états membres. Toutefois, comme le soulignait dès 1988 un rapport de la Conférence des Nations unies sur le Commerce et le Développement (CNUCED), entre 1967 et 1888 l’union douanière entre Israël et les TPO a traité les deux économies selon un dualisme qui consolide le statu quo ; à cette époque, celui-ci avait fait des TPO un réservoir de main d’œuvre bon marché et d’Israël une puissance économique de production et d’exportation. Essentiellement, l’accord permettait un flux illimité de marchandises israéliennes dans l’économie palestinienne. Depuis, l’état de l’économie palestinienne n’a cessé de se détériorer, et sa dépendance vis-à-vis des importations israéliennes n’a fait qu’augmenter. L’économie est marquée par la stagnation industrielle et le déclin d’autres secteurs productifs, en particulier de l’agriculture, ainsi que par des déficits commerciaux croissants et une base d’exportations faible.
L’union douanière a été la clé de ce processus de stagnation, maintenant l’économie palestinienne industriellement faible, sous-développée et dépendante des importations.
Des résultats aussi faussés sont prévisibles au vu de l’asymétrie considérable de capacité productive entre Israël et les TPO. Le préjudice causé à l’économie palestinienne a encore été amplifié par la capacité d’Israël à imposer à volonté, en tant que puissante occupante, une mise en œuvre unilatérale et incohérente de l’union.
Un exemple flagrant de la distorsion de l’union douanière par Israël est l’usage de quotas d’importations hors taxes. Suite à ses accords commerciaux avec d’autres pays, Israël peut exporter un certain nombre de ses marchandises vers le pays Z hors taxe ou quasiment exonérées de droits de douane, tout en s’engageant à importer un quota de biens du pays Z à des taux également réduits. Les marchandises qu’Israël s’engage à importer de chez ses partenaires sont souvent des équipements agricoles ou des denrées alimentaires, qui par ailleurs bénéficient d’un haut niveau de protection commerciale en Israël.
Depuis la signature du Protocole de Paris(2) en 1994, Israël a donné à l’Autorité palestinienne (AP) 20% de ses quotas d’importation. Mais le problème est plus grave qu’il n’y paraît. Israël donne aux Palestiniens 20 % des quotas d’importation, mais rien des quota correspondants d’exportation. Par exemple si le pays Z s’engage à acheter 2.000 tonnes de tomates d’Israël en échange, 100 % de ces tomates viennent de producteurs israéliens. En réalité Israël se sert alors de l’économie palestinienne pour détourner la pression de son propre marché en réduisant la pénétration d’importations bon marché de 20 %, en se réservant le plein avantage des contrats d’exportation.
Cet exemple souligne l’ingénieuse stratégie protectionniste d’Israël et son instrumentalisation de l’économie palestinienne comme un simple appendice quand cela lui convient. Tout avantage pour l’économie palestinienne dans le processus est purement ponctuel et advient en fait au détriment de l’industrie productive.
Pas d’issue
Au fil des années, beaucoup d’analystes ont argué que si la mise en œuvre de l’union douanière était « meilleure » ou plus en accord avec la théorie économique, elle serait optimale pour le commerce et le développement des TPO. Néanmoins, ce genre d’appels à « secourir » ou à « modifier » l’union embrouille les problèmes réels auxquels sont confrontés les TPO, notamment le cercle vicieux et la considérable asymétrie avec son plus grand et plus « libre » partenaire commercial, Israël.
Théoriquement, il y a deux alternatives.
La première impliquerait un accord plutôt fermé (non préférentiel) ou un accord asymétrique de libre-échange. De tels arrangements limiteraient l’accès d’importations israéliennes sur le marché palestinien en établissant des barrières (tarifaires) envers ces importations, protégeant temporairement les producteurs palestiniens et encourageant le développement industriel. Cependant de tels accords, incluant un arrangement standard de libre-échange, impliquent des règles distinguant l’origine de telle ou telle marchandise, ce qui nécessite l’existence d’une frontière douanièreentre les partenaires. En d’autre mots, un tel accord ne peut s’appliquer que dans un scénario de solution post-conflit entre deux états.
L’alternative serait de maintenir un commerce ouvert mais sous les auspices d’un futur état binational unique qui serait responsable du bien-être des producteurs tant Israéliens que Palestiniens. Un tel état gérerait une plate-forme fiscale commune avec un soutien ciblé aux zones arriérées, impliquant la protection des producteurs palestiniens via le transfert fiscal plutôt que par des tarifs externes. Il est clair que cette option, elle aussi, ne pourrait être appliquée que dans le scénario d’une solution à un état.
Dans la pratique cependant il n’existe aucune alternative. Comme on l’a vu ci-dessus, tous les accords alternatifs, indépendamment de leurs mérites économiques, présupposent soit de tracer des frontières intérieures, soit leur élimination, pour passer soit à un état palestinien souverain soit à un état binational intégré. Mais nous estimons que ces deux scénarios sapent les intérêts stratégiques israéliens. C’est pourquoi tout autre accord commercial peut être oublié, indépendamment de la situation économique, sauf celui qui ne demande ni frontières ni intégration : une union douanière.
En effet, le principal bénéfice de l’union douanière pour ses architectes israéliens a été de postposer le règlement des frontières pour maintenir les frontières provisoires. Pour l’économie israélienne, la pénétration du marché palestinien est d’une importance mineure et pourrait avoir été obtenue par d’autres régimes, comme les zones de libre-échange. Donc l’union douanière est bien un choix issu d’une nécessité politique plutôt que de l’opportunité économique. Elle illustre que la seule « solution » pour Israël est une solution sans-état, où les Palestiniens ne sont ni souverains ni intégrés, mais constamment « endigués »par confinement, avec toutes les répercussions que cela entraîne dans le champ politique et économique.
L’importance des frontières – ou de leur absence
Dans le reste du monde, la politique reflète les intérêts économiques sous-jacents, à un degré quelquefois pervers. Les intérêts israéliens sont imposés par le pouvoir militaire, raison pour laquelle l’armée israélienne a été l’administrateur « économique » des TPO de 1967 à 1988 et reste le principal agent de liaison israélien avec l’administration palestinienne d’aujourd’hui. . En effet, ce sont les considérations politiques d’Oslo sur les frontières qui ont dicté les accords économiques commerciaux du Protocole de Paris : puisque Israël insistait pour écarter tout accord sur le statut final des frontières, l’union douanière restait la seule option politique viable. Plutôt qu’un choix économique souhaitable, ce fut la conséquence logique d’une nécessité politique pour Israël, et il existe des preuves substantielles que la partie palestinienne a été contrainte par chantage à accepter l’union après qu’Israël eut menacé de stopper le flux de main d’œuvre palestinienne, comme on peut le lire dans les documents produits par la commission Ben-Shahar et le gouvernement israélien dès 1967, et qui attestent les antécédents historiques des considérations frontalières imposant une intégration commerciale « malsaine » des TPO avec Israël (3).
Au lieu d’étudier la signification potentielle d’une telle trajectoire politique pour le commerce palestinien, la littérature relative à l’union douanière a réussi à l’ignorer complètement, préférant maintenir l’analyse hors du champ politique, avec quelques vagues références à l’occupation israélienne, tout en se centrant sur des accords-cadres d’après-conflit. Pourtant dans le cas des Palestiniens, l’occupation devrait servir de point de départ à l’analyse. Les réflexions sur les frontières reflètent des intérêts stratégiques qui donnent le contexte économico-économique nécessaire au débat sur le commerce.
Ce n’est pas un hasard si les accords d’Oslo, et par extension le Protocole de Paris, étaient des contrats incomplets et vagues négligeant de discuter de nombreuses éventualités (le protocole fait 35 pages, alors que l’Accord de libre-échange nord-américain en fait 1.000) – et surtout, ils étaient de nature temporaire. Plusieurs économistes palestiniens, dont Raja Khalidi, Adel Zagha et Husam Zomlot, soulignent que dans les TPO la solution des problèmes économiques n’est pas économique et que le problème fondamental du Protocole de Paris est politique.
Notre argument est que l’objet du protocole n’était pas de donner la main à Israël dans les négociations sur le statut final, puisque les contrats incomplets avantagent la partie la plus forte. L’objectif était de remettre à plus tard un statut final, tout à fait en ligne avec la politique d’Israël depuis 1967.
Par ailleurs nous soutenons que le projet sioniste se trouve au cœur du désir d’Israël qui a tout fait pour forger un contrat incomplet et intérimaire avec les TPO. Comme l’a avancé Mushtaq Khan, le désir sioniste d’une majorité juive d’avoir des droits nationaux différenciés a dicté une Realpolitik où l’état israélien ne peut se séparer des TPO, mais ne peut pas non plus les engloutir au sein d’un seul état. Un état palestinien souverain ne résout pas « le problème palestinien » en Israël, tandis qu’un état binational fait complètement échouer le projet national sioniste. Dans la perspective sioniste, la meilleure, voire la seule solution au « problème » palestinien càd la démographie et l’affirmation des droits, c’est une solution « zéro état », dans laquelle les Palestiniens sont gérés sous la contrainte à perpétuité. Récemment le Ministre israélien de l’Economie le formulait expressément sous l’appellation « plan de paix ».
L’union douanière va donc persister aussi longtemps que persiste l’intérêt israélien à maintenir ce qu’on pourrait qualifier « d’absence stratégique de frontières ». C’est ce qui permet d’expliquer la longévité historique d’une union « économique » qui ne sert aucune rationalité en théorie et fourmille de contradictions en pratique.
La pertinence de cette analyse démontant les développements en Israël-Palestine est illustrée par la récente controverse sur les postes douaniers. Les postes de douane collectent les taxes à l’importation. Ils ne sont pas censés exister dans des unions douanières où le commerce entre états membres est supposé libre. Néanmoins ils sont quelquefois placés le long d’une frontière intérieure pour entamer la transition vers un accord de libre échange ou des accords plus protectionnistes. Certains économistes ont longtemps plaidé pour l’établissement de postes douaniers entre Israël et les TPO dans l’espoir que ces postes ouvriraient la transition vers un régime commercial économiquement plus souhaitable. En outre, en tant que symboles de l’autonomie fiscale pour les Palestiniens, ces postes pourraient ouvrir la voie à une autonomie politique. Mais cela reflète un mauvaise compréhension du contexte d’endiguement politique, lequel exclut la possibilité que ces postes se concrétisent un jour en une frontière souveraine et opérationnelle.
Cette réalité est apparue en plein jour quand, après six mois de négociations secrètes, le gouvernement israélien et l’AP signèrent un accord pour « resserrer la coopération » fiscale et douanière, en juillet 2012. L’accord réévaluait le mécanisme d’exonération fiscale et établissait de nouveaux postes douaniers. L’objectif déclaré était de réduire les fuites de revenus des douanes israéliennes vers l’AP et d’améliorer les capacités des douanes palestiniennes. L’AP a sans doute signé en désespoir de cause, étant donné que toute amélioration, même marginale, des revenus fiscaux, qui constituent 70 % des budget hors aide, serait utile. Et elle s’est jointe au concert de louanges des signataires israéliens pour apprécier l’accord comme un pas en avant en direction d’une souveraineté fiscale et politique palestinienne.
En réalité, l’accord ne présageait d’aucune amélioration mais reflétait plutôt une réalité bien plus défavorable. Modifier l’union pour assurer des améliorations croissantes a certainement apporté de légers bénéfices en termes de revenus mais absolument aucun pour les capacités de production palestiniennes, puisque la majorité des flux commerciaux avec Israël demeurait intacte et donc toujours asymétrique. Le fait que les postes douaniers établis par l’accord étaient et sont toujours placés le long du Mur de séparation israélien, structure illégale qui pénètre de facto en Cisjordanie, confirme la volonté israélienne d’endiguement le long de lignes intérimaires qui séparent les populations tout en maintenant l’absence stratégique de frontières.
La question des postes de douane éclaire un point crucial : les analyses du commerce et plus largement de l’économie doivent être situées dans le contexte pertinent de la politique israélienne d’endiguement en tant que mode de gestion du conflit, notamment par la continuation d’une solution sans état où les frontières sont stratégiquement absentes et où les Palestiniens et leur économie sont indéfiniment contraints par ce management.
Des accords-cadres post-conflit qui assureraient un statut final avec des frontières définies et qui feraient appel aux différents scénarios commerciaux décrits plus haut peuvent tenter une communauté en Israël, en Palestine et dans le monde - ceux qui recherchent désespérément une solution à deux états. Toutefois ils obnubilent les questions réelles auxquelles est confrontée l’économie palestinienne et ce faisant, valident et contribuent à soutenir le statu quo, ce qui en est l’opposé.
Réinstaurer des frontières, c’est réorienter le débat commercial Israélo-palestinien
L’endiguement stratégique israélien est au cœur du défi économique palestinien. Dans une économie aussi sous-développée et distordue que l’économie palestinienne, une politique de développement rigoureuse est indispensable pour échapper aux cercles vicieux et passer à des modes de développement vertueux.
Les politiques justes sont très dépendantes des contextes spécifiques et sont souvent le résultat de processus d’apprentissage par essais et erreurs. Mais les exigence de la politique économique sont claires : il faut un pouvoir centralisé souverain, dans des frontières définies, qui puisse accompagner un programme de fiscalité étatique et une politique des dépenses publiques. La plate-forme fiscale est nécessaire non seulement pour construire les capacités et les incitations locales mais aussi pour assurer la médiation entre le niveau de développement du pays et les pressions compétitives des marchés internationaux, ainsi que pour soutenir un capitalisme naissant.
C’est là tout le drame de l’économie palestinienne. Pour que le commerce serve les objectifs du développement, certaines capacités fiscales comme la substitution des importations et la promotion des exportations sont indispensables, surtout dans les premiers stades. Mais puisque le développement requiert plus largement une base fiscale qui à son tour présuppose une souveraineté - alors l’endiguement actuel des TPO et leur exclusion de toute souveraineté est bien le pire scénario possible pour tout économie en développement.
L’absence tant de transferts fiscaux au sein d’un état unique israélo-palestinien que de protection souveraine sous un état palestinien frappe d’incapacité les compétences fiscales qui sont au cœur de tout processus de développement et empêche toute stratégie pour soutenir les potentialités intérieures. L’économie sous contrainte va forcément opérer selon un mode tout à fait ponctuel qui est catastrophique non seulement pour un développement à long terme mais pour une viabilité à court terme.
Que faire pour redresser la situation ?
D’abord, les acteurs du développement devraient éviter les ex-accords-cadres post-conflit, y compris les scénarios pour la construction d’un état et pour des frontières finalisées, qui sont inappropriées pour comprendre, évaluer ou planifier l’économie palestinienne. Au point de départ ils doivent comprendre non seulement l’asservissement de l’économie palestinienne à la gestion israélienne du conflit mais aussi sa manière spécifique d’administrer le conflit, autrement dit, la politique d’endiguement. Sans quoi il est impossible de saisir les vraies racines de la détérioration actuelle de l’économie et l’absence de toute perspective de développement.
En second lieu, si la communauté internationale veut vraiment soutenir le développement de la Palestine, elle doit faire front, expliquer et défier l’endiguement des TPO. Cela implique de rejeter la solution de façade à deux états ou « processus de paix » et de reconnaître la manière dont Israël gère la population palestinienne et son économie à perpétuité, refusant de considérer le moindre accord qui les sépare en un état souverain (cf les déclarations récentes du Premier Ministre Benjamin Netanyahou et de la [ex] Ministre de la Justice Tzipi Livni) ou de les intégrer dans un état binational.
En outre, il est plus que temps pour la communauté internationale de dénoncer nommément la vision raciste et la discrimination des droits entre juifs et non juifs en Israël aussi bien que dans les TPO, qui appuient cette stratégie. Même si ces positions assumées par la communauté internationale ne garantissent pas une « solution » ou une autre, elles soutiendraient certainement la lutte contre ce qui pourrait être une politique d’endiguement et un retard de développement qui se perpétueront.
En bref, il y a nécessité de recentrer le débat, l’analyse et l’action par rapport à la stratégie d’endiguement d’Israël – une solution « zéro état » de fait dans les TPO – et aux répercussions de cette stratégie sur le champ économique. D’ici là, le sous-développement du commerce et de l’économie palestinienne en général restera institutionnellement assuré.
(1) Endiguement mis au point dès 1946 par les États-Unis pour soutenir les peuples libres, face au marxisme. La transposition régionale de l’endiguement s’est faite alors face au monde arabo-musulman. Dans le temps long, l’endiguement du conflit israélo-palestinien par du contrôle social violent s’inscrit dans le projet géostratégique américain d’intégration du Grand Moyen-Orient.
(2) « Le Protocole de Paris, qui régissait les relations économiques israélo-palestinienne, avait créé une union douanière partisane qui excluait largement les biens et services palestiniens du marché israélien. »
(3) cf Arie Arnon et al., « The Palestinian Economy : Between Imposed Integration and Voluntary Separation » (Leyde, Brill, 1997).
Al-Shabaka est une organisation indépendante à but non lucratif dont la mission est d’éduquer et promouvoir le débat public sur les droits humains et l’autodétermination des Palestiniens dans le cadre du droit international.
**Amal Ahmad est chercheuse en économie. Elle a étudié à l’Institut Palestinien de Recherche politique et économique à Ramallah, avant son Master en économie du développement à l’Ecole des Etudes Orientales et Africaines à Londres. Elle s’est spécialisée dans les relations fiscales et monétaires entre Israël et la Palestine, tout en s’intéressant à la politique du développement dans tout le Moyen-Orient.
